Välfärdsstaten nyckel till Sveriges energiomställning

Den snabba utbyggnaden av fjärrvärme i Sverige har lagt en viktig grund till omställningen mot mer förnybar energi. Hammarbyverket, Stockholm. Foto Holger Ellgaard, Wikipedia commons.

Sverige sticker ut

RES-direktivet (Direktiv om främjande av användning av förnybar energi, Renewable Energy Strategy) slår fast att medlemsstaterna mellan 2005 och 2020 ska ställa om sin energiförsörjning till 20 procent förnybara källor (sol, vind, vatten, bioenergi). EU-kommissionen har tryckt på att det är viktigt att involvera offentliga myndigheter, energiregleringsexperter, infrastrukturoperatörer, energiindustri och medborgare.

Framstegen på området varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. Länder med stor befolkning, som Storbritannien, Tyskland och Polen, hade 2012 mindre än 7 procent förnybar energi i sin totala energikonsumtion. Det finns också länder som nästan inte använder någon förnybar energi. I kontrast till detta står de skandinaviska och baltiska länderna, som redan är nära 20-procentsmålet.

Sverige sticker ut i sammanhanget, med hela 49 procent förnybar energi redan år 2010. Inom ramen för Future Forests har vi gjort en studie av de bakomliggande orsakerna till den ovanligt effektiva svenska energiövergången.

Välfärdsmodeller och konkurrenspolitik

Vi börjar med en europeisk utblick: när välfärdsmodel-​lerna utvecklades i de olika länderna på 1950- och 1960-talen fanns inga ambitioner att styra energikonsumtionen åt något håll. Billig olja fanns i överflöd och staterna strävade mot ökat ekonomiskt välstånd som kunde fördelas bland medborgarna.

På 1970-talet kom oljekrisen och med den följde ekonomiska påfrestningar. Nu var varje stat tvingad att skaffa sig konkurrensfördelar för att klara den ekonomiska utvecklingen. ”Konkurrensstaten” växte fram på bekostnad av ”Välfärdsstaten” – nu skulle regioner konkurrera med varandra för att lösa energifrågorna samtidigt som ekonomin skulle växa inom regionen.

Komplement till välfärdsmodellen

Välfärdsmodellen och konkurrensmodellen tjänar väl som ett analytiskt ramverk när vi studerar omvandlingen av energianvändningen för värme och kyla från 1980 till 2010. I Sverige blev inte välfärdsmodellen ersatt av konkurrensmodellen i slutet av 1970-talet, utan konkurrensmodellen blev snarare ett komplement. De väl utbyggda strukturerna för välfärd kunde användas också för att främja övergången från fossilberoende till fossilfri energiproduktion.

Snabb utveckling av fjärrvärme

Den mest omfattande delen av den svenska energi-​omställningen har skett inom fjärrvärmeområdet. Fjärrvärmeverk levererar idag 60 % av energin för uppvärmning och luftkonditionering till det svenska byggnadsbeståndet. År 1980 stod olja för 90 % av all energikonsumtion för uppvärmning och kyla. År 2008 var det i stället förnybara bränslen som stod för 90 %. Övergången startade redan tidigare, och mellan 1975 och 1980 konverterades mer än 600 storskaliga upp-​värmningssystem.

Fjärrvärmeverkens statistik över tillförd statistik visar tydligt övergången från oljan, som dominerade 1980, till biobränslen och avfall, som dominerar idag. Källa: Svensk Fjärrvärme [för högre upplösning på bilden, se pdf-filen]

Tillgång till biobränsle räcker inte

Det finns olika förklaringar till den snabba energiomställningen i Sverige. En del framhåller den inhemska frånvaron av ekonomiska intressen i fossila bränslen. Andra pekar på olika överläggningar kring energiplanering som skapat nätverk mellan olika intressenter. En tredje förklaring kan vara den goda tillgången till biomassa. Det motsägs dock av att andra länder med goda tillgångar, som Frankrike, Tyskland och Polen, inte har haft samma utveckling. En annan studie av europeiska länder har pekat på att fjärrvärmeutvecklingen ofta hämmats av saknade värdekedjor, splittrade ägarstrukturer och brist på finansiellt stöd.

Den snabba energiomställningen i Sverige pekar dock på vikten av fungerande institutioner. Värderingar, diskurser, normer och deras manifestationer i regelverk och organisationsstruktur verkar också vara av avgörande betydelse.

Välorganiserad välfärdsstat

När energiomställningen började på 1970-talet var den svenska välfärdsstaten organiserad på nationell, regional och lokal nivå. De regionala myndigheterna hade mandat att genomföra statliga politiska beslut och verka för jämlika förhållanden i landet. Landsting med valda ledamöter kunde ta upp skatt för att finansiera sjukvård, regionaltrafik, regional kultur, med mera. På lokal nivå expanderade kommunerna sin verksamhet och hade fått ansvaret för rumslig samhällsplanering och välfärdstjänster som exempelvis barntillsyn, äldrevård, skolor och socialtjänst.

Alla dessa institutioner som var skapade för välfärdsmodellen skulle visa sig vara avgörande för att genomföra Sveriges energiomställning. I slutet av 1970-talet blev också internationell konkurrens och ekonomisk tillväxt brännande frågor i politiken och samhällsplaneringen. Energiomställningen var det ideala projektet för dessa nya politiska riktningar.

De regionala myndigheternas roll i energiomställning-​en har framför allt varit att tolka nationella mål och anpassa dem till regionala sammanhang samt att etablera nätverk och samarbeten för att nå de politiska målen.

Operativt arbete i kommunerna

Det är i Sveriges 290 kommuner som det operativa arbetet ägt rum. Kommunerna har haft monopol på samhällsplanering och utbyggnad av grundläggande infrastruktur som elnät och fjärrvärmesystem, ofta under lokalt offentligt ägande.

Vi ska inte glömma att energiomställningen också inneburit en del kostnader och nackdelar för de lokala aktörerna. Ett exempel är de inlåsningseffekter som ibland uppstått på grund av stora investeringar. Det kan leda till minskad motivation att spara energi när ett fjärrvärmeverk väl är på plats. Därför är det viktigt att vidta alla åtgärder för minskad energikonsumtion innan beslut tas att investera i en dyr fjärrvärmeanläggning.

Kommunerna och staten miste mycket av sin makt vid avregleringen av energimarknaden på 1990-talet. En snabb förändring av ägarstrukturen följde och 2010 kontrollerades 90 procent av energi-​produktionen av tre stora bolag: Vattenfall, Fortum och Eon.

Till slut tillbaka till ett europeiskt perspektiv: för att bättre förstå möjligheterna till fullständig europeisk energiomställning i enlighet med RES-direktivet skulle övriga länders välfärdsmodeller och konkurrenspolitik kunna studeras på ett liknande sätt som vi gjort i det svenska exemplet.

Referens

Westholm, E. & Beland Lindahl, K. 2012. The Nordic welfare model providing energy transition? A political geography approach to the EU RES directive. Energy Policy 50, 328-335

/ Text Erik Westholm och Karin Beland Lindahl

Artikeln är ett utdrag ur Future Forests Rapport 2015:1