Rättighetsbaserad dialog – nödvändig del i en rättvis grön omställning

Skrivet av Kaisa Raitio och Annette Löf, forskare vid Mistra Environmental Communication.

Den svenska modellen för samhällsplanering och dialog

Den svenska modellen för samhällsplanering är uppbyggd på en kombination av lagstyrda planerings- eller tillståndsprocesser hos myndigheter och mer informella dialoger, direkt eller indirekt kopplade till beslutprocessen. I stadsplaneringen ansvarar kommunen för såväl planering som tillhörande dialogprocesser, som båda är reglerade i samma lagstiftning (Plan- och Bygglag, PBL). Inom naturresursförvaltning och miljökonsekvensbedömning har staten i stället i hög grad lämnat över ansvaret för dialogprocessernas utformning och genomförande till privata företag, så som gruv- och skogsbolag. Genom samråd med berörda lokala aktörer och rättighetsbärare förväntas bolag hantera frågor och konfliktytor som kan ha stora konsekvenser för både samhällsplaneringen och de berörda aktörerna. Marknadsaktörer har därmed även getts ansvar för centrala uppgifter inom rättsstaten: att fördela nyttor och bördor, samt reglera och skydda rättigheter.

Denna modell har särskilt stor påverkan på en specifik grupp av rättighetsbärare: renskötande samer. Renskötseln är en central del av samisk kultur och är beroende av stora ytor samt ett variationsrikt och sammanhängande beteslandskap. Renskötseln drabbas dubbelt av klimatförändringar och konkurrerande aktörers växande intresse för olika naturresurser på renbetesmarker, vilket begränsar möjligheterna till anpassning. Historiskt kontinuerligt nyttjande av markerna i Sápmi har gett upphov till samers markrättigheter, så kallad urminnes hävd. Vad få svenskar känner till är att renskötselrätten därmed är en fastighetsrättslig rätt likt äganderätten. Inom renskötselområdet – ca hälften av Sveriges yta – finns det alltså parallella rättigheter till samma mark: markägarens och samebyns. I sin avhandling tydliggör Malin Brännström (2017) att renskötselrätten, likt äganderätten, innebär (i) rätt att bruka, (ii) rätt att fatta beslut över hur markerna ska förvaltas, och (iii) rätt att tillgodogöra sig markernas ekonomiska värde. Som en viktig del i samisk kultur skyddas renskötseln dessutom av grundlagen och folkrätt inom ramen för samernas urfolksrättigheter.

Det finns dock glapp mellan erkännandet av dessa rättigheter på en överordnad nivå, och regelverket som i praktiken styr markanvändningen. Skogsvårdslagen, minerallagen och miljöbalken nämner inte renskötselrätten eller samers markrättigheter som urfolk. De pratar om rennäring som ett intresse eller allmänintresse, inte om renskötselns markanvändning som en rättighet. Detta intresseperspektiv i sektorslagstiftningen styr hur dialog mellan parter förs och bidrar till att osynliggöra samebyars position som rättighetsinnehavare, vilket får stora konsekvenser.

Antagandet om alla aktörer som likvärdiga intressenter kännetecknar även de teorier som forskningen kring dialoger i hög grad bygger på. Både den deliberativa teorin och kommunikativ planeringsteori utgår från ett idealläge där alla aktörer ska ses och behandlas som likvärdiga, med lika rätt till delaktighet och därmed inflytande. Problemet är att man med den utgångspunkten sätter såväl rättviseteoretiska som rättsstatens grundläggande principer ur spel. Enligt både lagstiftningen och rättviseteorin förutsätter likvärdighet att enbart de aktörer som faktiskt är lika behandlas lika, medan olika ska behandlas olika. Få skulle till exempel tycka att det var rättvist om alla bybor (eller en miljöorganisation) hade samma inflytande över skogsbruksåtgärder i en skog som skogsägaren själv. Hen är, precis som samebyar, i lagens mening inte intressent (stake-holder) utan rättighetsbärare (rights-holder). Svenskt förvaltningsspråk pratar om sakägare – aktörer som staten har ett särskilt ansvar inför eftersom besluten påverkar dem mer än allmänheten i stort. Att bortse från legitima, juridiska skillnader i aktörers ställning så som de nämnda teorierna gör är enligt oss en del av problemet.

Samiska rättigheter – inte bara en fråga för samer

Samer är en liten minoritet i Sverige, men frågan om deras rättigheter är i högsta grad en demokratifråga för hela samhället. Respekt och skydd för rättigheter är ett av fundamenten i en demokratisk rättsstat. Det blir svårt att skapa en förtroendeskapande dialog mellan parter om den utgår ifrån en sektorslagstiftning och planeringsideal som inte erkänner olika rättighetsgrunder. Ska Sverige vara ett land där allas rättigheter respekteras på ett likvärdigt sätt? Hur kan rättsstatens legitimitet försvaras när likvärdigheten inte finns idag? Om rättigheter kränks utan konsekvenser påverkar det relationen mellan stat och medborgare, med risk för minskad legitimitet och tillit. En tillitskris kan på sikt urholka det ”samhällskontrakt” som en fungerande demokrati bygger på.

På grund av att rättigheterna osynliggjorts, har årtionden av samråd inte lyckats hantera konflikterna mellan renskötseln och konkurrerande markanvändning så som skogsbruk. Den gröna omställningen fungerar nu som en accelerator av historiskt upparbetade markkonflikter: exploateringen ökar och eskalerar konflikterna. Om samhällsplaneringen inte hanterar samiska rättigheter och existerande strukturella orättvisor blir det omöjligt att genomföra en rättvis omställning – eller någon omställning överhuvudtaget. Majoriteten av Sveriges mineralproduktion, vattenkraft, vindkraft och Sveaskogs virkesproduktion finns och planeras nämligen i Sápmi, och de kan stoppas av protester, långa överklaganden i domstol och internationella organ som exempelvis FN.

Vi ifrågasätter att den svenska staten till stor del överlämnat ansvar för att säkerställa samers rättigheter i omställningen till marknaden. På andra håll i världen lyfter forskning fram staternas kontroll och egna politiska ekonomiska intressen som den främsta barriären för att säkra lokalsamhällens rättigheter, särskilt i en skoglig kontext. Lärdomar om hur rättighetsbaserade tillvägagångssätt kan anpassas och utvecklas utifrån olika kontexter är därför en högaktuell fråga med stor praktisk och vidare relevans även globalt.

Rättighetsbaserad dialog – hur skiljer det sig från dagens samrådsprocesser?

Vad skulle det innebära om man i stället för dagens samråd mellan renskötsel och skogsbruk utgick från ett rättighetsbaserat perspektiv? Samebyar och Sametinget behöver själva svara på den frågan. Men ett samtal kan initieras med hjälp av huvuddrag i vår forskning inom Mistra Environmental Communication och även forskning som andra har gjort i nära samarbete med samiska aktörer och med utgångspunkt i den nationella och internationella litteraturen om urfolks rättigheter. Vi har organiserat punkterna enligt rättviseteorins och legitimitetsteorins tre pelare:

• erkännande av aktörers status (input legitimacy)
• processuell rättvisa (throughput legitimacy)
• distributiv rättvisa (output legitimacy)

Erkännande av rättigheter

1. Bolag och statliga aktörer benämner och behandlar i all sin kommunikation samebyar och samer som rättighetsbärare (sakägare), och förhåller sig till de rättsprinciper som detta medför. (Se tex Naturvårdsverkets och Sametingets vägledningar samt Kløcker Larsen & Raitio 2022)

Processuell rättvisa

2. Dialogprocessens upplägg synliggör rättigheter och utgår ifrån de olika rättigheternas innebörd. Nuvarande sektorslagstiftning och samrådsprocesser används inte som måttstock, då de är en del av problemet. Renskötselrätten grundar sig i den svenska fastighetsrätten, där rätt att fatta beslut om markens utnyttjande och rätt att tillgodogöra sig markernas ekonomiska värde ingår. Detta innebär att förhandling snarare än råd präglar parternas relation för att nå en formell överenskommelse. Samers rättigheter som urfolk kommer från folkrätten, och dialogprocesser respekterar samebyars rätt att ge eller undanhålla ett informerat samtycke (free, prior, informed consent FPIC) till exploateringar, samt rätten att utöva sin kultur på de traditionella markerna. Detta innebär att man inte utgår från en given norm av samexistens, utan accepterar att det i vissa fall är omöjligt varför vissa projekt kan bli nekade. Tvister kring skyddet av rättigheterna ska kunna hanteras av en oberoende part.

3. Kunskap om rättigheter är centralt för att kunna utforma och genomföra rättighetsbaserade dialoger. Myndigheter och exploatörer säkerställer kompentensen i sina organisationer om vad samiska rättigheter innebär för de dialoger och beslutsprocesserna de ansvarar för. De bygger relevant expertis inom sin organisation samt ger all berörd personal obligatorisk kompetensutbildning i samiska rättigheter. Samisk expertkunskap arvoderas på likvärdigt sätt som andra konsulter.

4. Dialogerna planeras och faciliteras av personal med kunskap om interkulturell kommunikation generellt och om samisk kultur och normer specifikt. Processledare väljs tillsammans av samebyar och myndigheter/exploatörer för att säkerställa tilliten till processen. Kontexten av svensk förvaltnings- och företagskultur anpassas till ett möte med en annan, samisk, kultur som likvärdig part i dialogen.

Distributiv rättvisa (hur resurserna/markerna delas)

5. Dialogen och förhandlingarna bygger på ett funktionellt landskapsperspektiv som ser på samebyns/siidans (vintergruppens) betesmarker som en helhet. Bedömning av konsekvenserna från nya exploateringar görs utifrån den samlade bilden av exploateringar inom samebyns marker. Betesmöjligheterna påverkas fortsatt av vattenkraft som byggdes för länge sedan, aktiva och redan stängda gruvor, vindkraft, turism och samt skogsbruksåtgärder under flera decennier. Nuläget används därför inte som en hållbar utgångspunkt, utan konsekvenserna av retroaktiva (redan skedda) kumulativa effekter tas med när man bedömer huruvida betesmarkerna tål mer intrång. Metoden för konsekvensanalys godkänns av samebyn i förväg.

6. Rättvis fördelning av resurser diskuteras och definieras öppet. Är det tex rimligt att skogsbolag visar 10% hänsyn till renskötseln, när båda har lika rättigheter till samma mark? Praktisk tolkning av distributiv rättvisa görs lokalt från fall till fall, utifrån den berörda samebyns markanvändningshistorik. Vad som utgör olägenheter är situationsspecifikt och avgörs bland annat av kumulativa effekter.

7. Beslut/avtal/överenskommelser kontrolleras mot och motiveras i förhållande till internationell och nationell rätt innan det slutgiltiga beslutet tas.

Vi ser modellen för rättighetsbaserad dialog som ett reflektionsverktyg för aktörer som vill utveckla ett rättvisare alternativ till dagens samråd. Det kan också användas som en analysram för att förstå de bredare frågor som naturresursförvaltning berör och varför olika aktörer agerar som de gör. När vi som idag befinner oss i en situation där nuvarande regelverk inte erkänner existerande rättigheter, är det inte rimligt att skuldbelägga parten som protester för att få till en förändring. Det är statens bristande skydd av rättigheterna som är problemet – inte konflikterna som synliggör det.

Sedan mars 2022 finns lagen om konsultationsordningen, vars syfte är att säkerställa samers urfolksrättigheter vid myndighetsutövning. Detta är ett viktigt steg mot rättighetsbaserad förvaltning men många beslut faller utanför lagens ramar och den påverkar inte heller samråd med bolag. Skogsbruksplanering påverkas i allmänhet inte av lagen, då den inte bygger på myndighetsbeslut. Vi menar att rättighetsbaserad dialog behövs även i kontexter där konsultationsordning inte gäller. Den kan även bidra till implementering av lagen genom att komplettera Sametingets vägledning (2022).

I väntan på förändringar i sektorslagstiftning har bolagen redan idag alla möjligheter att agera inom men utöver lagen på frivillig väg. FN har skapat ”Guiding principles” om mänskliga rättigheter för företag att följa. Dessa principer för hur företag kan efterleva FN:s mänskliga rättigheter finns att ladda ned här. Skogscertifieringssystemet FSC har nyligen uppdaterat sina samplaneringsprocesser med samebyar. Det återstår dock att se i vilken grad de lever upp till en rättighetsbaserad dialog. Det kommer att ha stor betydelse för huruvida de bidrar till konstruktiv hantering – eller upprätthållande – av de orättvisor som finns idag.

Läsa vidare:

• Brännström, M. (2017). Skogsbruk och renskötsel på samma mark: En rättsvetenskaplig studie av äganderätten och renskötselrätten. Doctoral dissertation, Umeå universitet.
• Blomley, T. & Walters, G. (2019). A landscape for everyone: Integrating rights-based and landscape governance approaches. IUCN publication. 10.2305/IUCN.CH.2019.08.en.
• Kashwan, P. (2013). The politics of rights-based approaches in conservation. Land Use Policy, 31:613-626.
• Kløcker Larsen, R. & Raitio, K. (2022). Protected areas and Indigenous rights in Sápmi: an agonistic reading of conflict and collaboration in land use planning. Journal of Environmental Policy & Planning. 10.1080/1523908X.2022.2137483.
• Löf, A. et al. (2022). Unpacking reindeer husbandry governance in Sweden, Norway and Finland: A political discursive perspective. In: Reindeer Husbandry and Global Environmental Change (eds. T. Horstkotte et al.). Routledge, pp 150-172. DOI: 10.4324/9781003118565-12.
• Naturvårdsverket vägledning: Samiska rättigheter och områdesskydd (naturvardsverket.se)
• Raitio, K., Allard, C., & Lawrence, R. (2020). Mineral extraction in Swedish Sápmi: The regulatory gap between Sami rights and Sweden’s mining permitting practices. Land Use Policy, 99, 105001.
• Sametingets vägledning om konsultationsordningen: Konsultation med Sametinget - Sametinget
• Sarkki, S. H. Heikkinen & Löf, A. (2021). Reindeer herders as stakeholders or rights-holders? Introducing a social equity-based conceptualization relevant for indigenous and local communities. In: Nordic Perspectives on the Responsible Development of the Arctic: Pathways to Action (ed. D. Nord), pp. 271-292.
• Össbo, Å. (2023). Back to square one. Green sacrifice zones in Sápmi and Swedish policy responses to energy emergencies. Arctic Review on Law and Politics, 14, 112-134.